Diseñado para fallar: el modelo de los 78 municipios

Recientemente ABRE Puerto Rico lanzó el Índice de Salud Fiscal de los municipios de Puerto Rico. (http://abretumunicipio.org/). Esta herramienta digital utiliza trece (13) indicadores con información derivada de los estados financieros auditados que la organización lleva publicando desde el 2015, arrojando luz (de manera sistemática) a las finanzas municipales.

A pesar de que este último Índice refleja que hubo gran mejoría en los indicadores fiscales (a corto plazo) el último año, esto no refuta la situación precaria de los municipios a largo plazo. Aún casi la mitad de los municipios tienen un balance negativo en su fondo general, y casi la mitad todavía dependen de ingresos del gobierno central. En municipios como Las Marías más del 80% de ingresos operacionales provienen del gobierno central. Un 65% de los municipios tienen una posición financiera neta (restringida) en negativo.

Algunas personas insisten en la culpa es del gobierno central y la Junta de Supervisión Fiscal, de la situación en el Banco Gubernamental de Fomento (BGF) y de la crisis económica que atraviesa el país. Eso definitivamente ha influido, pero no hay un dato que valide que la situación la hayan experimentado de manera exclusiva los municipios, sino que ha sido una situación que ha afectado a todo el gobierno. 

Además, ABREPR comenzó a publicar su índice en el 2015, usando los estados financieros del 2013 y desde entonces advertía de la situación precaria de los municipios. A modo de ejemplo, para el año fiscal 2013, el 64% de los municipios corrieron un déficit de ingresos en su fondo general, un 90% tenía activos netos negativos (no reservados) y 43 municipios, más de la mitad, mantenían déficit acumulado en su fondo general.

De igual manera, ha sido evidente ver municipios con buena salud fiscal, aun bajo las mismas condiciones económicas y fiscales del país. Municipios como Fajardo, Cayey, Barranquitas e Isabela están constantemente en las primeras posiciones del Índice, mientras que Ponce, Cabo Rojo y Yauco figuran entre los peores de manera consistente. Por eso, el Índice tiene tanto valor, porque evalúa a todos los municipios de manera estandarizada bajo los mismos criterios.

Contexto: el alcance de los municipios

Otras personas argumentan que son los municipios los que dan los servicios esenciales y directos a la ciudadanía. En Estados Unidos, los gobiernos municipales sí administran gran parte de los servicios esenciales, desde la administración de las escuelas públicas hasta la operación de los aeropuertos. Sin embargo, en Puerto Rico es todo lo contrario. La seguridad, cárceles, escuelas, utilidades, puertos, aeropuertos, carreteras, transporte colectivo y el sistema de salud son financiados y operados por el gobierno central. Es decir, los municipios en Puerto Rico tienen muchos menos responsabilidades que las ciudades en los Estados Unidos, pero aun así reciben casi todo el dinero del impuesto a la propiedad, que en Estados Unidos financia gran parte de la educación pública.

Al año los 78 municipios gastan más de $2.3 billones de su fondo general, más de lo que gasta el gobierno central en las escuelas públicas o en la tarjeta de salud para todo Puerto Rico. Excluyendo a San Juan y algunos municipios que administran un hospital grande, alguna escuela o tienen una policía municipal grande como Guaynabo y Carolina, gran parte del gasto municipal va al programa de obras públicas o recogido de basura, al mantenimiento de facilidades y gastos administrativos del municipio. Aunque hay municipios pequeños que administran un Centro de Diagnóstico y Tratamiento (CDT), parte de la operación es financiada por el Departamento de Salud, que subvenciona a 36 CDT’s en toda la Isla a un costo anual de casi $16 millones. La gran mayoría de estas subvenciones se han aplicado por más de quince (15) años, sin una evaluación de la efectividad o de la necesidad del servicio.

Por su parte, algunos argumentan que los recortes del gobierno central afectarían las operaciones de estos CDT’s y, consecuentemente, la salud de los residentes de áreas rurales y pobres de Puerto Rico. Sin embargo, muchos de estos CDT’s están cerca de Centros 330. Estos centros regulados y financiados por el gobierno federal están disponibles para todos los residentes en áreas de alta pobreza, independientemente de su seguro médico y brindan atención gratuita o a bajo costo. Actualmente hay 95 clínicas en 67 municipios de la Isla sirviéndoles a más de 400,000 residentes de Puerto Rico cada año. Los centros 330 no reciben asignaciones presupuestarias estatales, y tienen que cumplir con los estándares de la Administración de Recursos y Servicios de Salud Primaria así como del Negociado de Salud Primaria, ambas entidades federales. Por tanto, es difícil hacer el argumento que el cierre de estos CDT’s dejaría desprovistos a los residentes del área.

Con esto no decimos que los municipios no hacen cosas importantes, en ocasiones proveen servicios directos a la ciudadanía o complementan servicios del gobierno central. De igual forma, en los recientes desastres naturales han demostrado el valor que tienen en la respuesta.  No obstante, los servicios esenciales en Puerto Rico (para bien o para mal) los brinda el gobierno central y, con pocas excepciones, gran parte del gasto municipal va a la administración del municipio, el mantenimiento de carreteras y edificios municipales y al recogido de basura.

Por lo tanto, una reflexión que deben hacer los ciudadanos y los funcionarios electos es si parte de los $2 billones en gastos municipales (equivalente al 25% del presupuesto central) deberían ser destinados a otros propósitos, como la tarjeta de salud, la UPR o las escuelas públicas de la Isla. De igual forma, si el argumento es que la estructura de 78 municipios agiliza la respuesta en un desastre natural, ¿pudiera remplazarse todo el andamiaje con un emergency manager a nivel municipal? Ciertamente costaría mucho menos que los más de $2 billones que cuesta operar los 78 municipios.

Contexto: El impacto en los servicios del gobierno central

Lamentablemente, el impacto de la estructura de 78 municipios va más allá de sus ingresos y gastos. Gran parte del costo de este andamiaje recae en el gobierno central, al inflar el costo de sus servicios regionales. Tomemos el siguiente ejemplo. El programa Ayuda Económica a Médico indigentes es el que se encarga de declarar elegible a los ciudadanos que buscan cobertura bajo el Plan de Salud del Gobierno. Este programa es financiado en buena parte por el programa federal de Medicaid. El Gobierno de Puerto Rico invierte una cantidad significativa de estos fondos en administración. Para el año fiscal 2016 se invirtieron un total de $24.2 millones del programa en mantener oficinas a través de toda la isla. En ese momento en que ABREPR hizo el análisis había un total de 82 oficinas de Medicaid en todo Puerto Rico. Al hacer una comparación con otros estados, es muy evidente el exceso de oficinas y puestos para manejar la elegibilidad del programa.

La mayoría de estas oficinas son de uso exclusivo del programa de Medicaid. Eso quiere decir que los otros programas del Departamento de Salud tienen sus propias oficinas con sus respectivos empleados. Este es el mismo caso con las otras agencias del gobierno central, que tienen oficinas administrativas en casi todos los municipios.

Otro buen ejemplo de excesos programáticos son las cárceles en Puerto Rico. La población de confinados ha disminuido significativamente del 2004 al presente, sin embargo, el Departamento Corrección continúa con más de 30 cárceles en Puerto Rico. Un análisis hecho por ABREPR en el 2016 encontró un total de 2,300 camas disponibles en cárceles a través de toda la isla, lo que representaba un 20% de camas en el sistema en ese momento, cuando típicamente se recomienda un máximo de 5% de disponibilidad.

Finalmente terminamos con un ejemplo en seguridad. Actualmente el Departamento de la Policía tiene más de 200 instalaciones policiacas en la isla. El problema de tener tantos cuarteles es que aumenta la necesidad de puestos civiles y administrativos en la policía. Un análisis hecho por ABREPR en el 2016 encontró que no había una correlación entre el número de cuarteles y la incidencia de crimen en un municipio. Tampoco había una correlación con la cantidad de personas en el mismo. Sin embargo, cuando se ha propuesto cerrar algún cuartel en un municipio, usualmente es el alcalde el principal opositor a esa medida.

La redundancia y duplicidad en la operación de oficinas y programas en el gobierno central de Puerto Rico es evidente. ¿A qué se debe esto? Cuando hablas con empleados en estas agencias o pasados funcionarios sobre el tema admiten que muchas decisiones de abrir y cerrar oficinas se basan en la presión de los alcaldes. El alcalde cabildea con su legislador de distrito y el legislador con Fortaleza y el jefe de la agencia. En la mayoría de estas circunstancias, el alcalde logra su cometido. El éxito de los alcaldes en influir la operación del gobierno central se debe a su prominente rol en el andamiaje electoral de los partidos, ya que son ellos lo que capitanean la operación de campo de los candidatos durante las elecciones, lo equivalente a “Get out the vote efforts” en los Estados Unidos. Ahora bien, no decimos que cuando los alcaldes cabildean lo hacen por razones maquiavélicas, es solo por su deseo de tener los servicios del gobierno central cerca de sus constituyentes. Pero es esa ambición individual de cada alcalde de traer oficinas y programas de las agencias a su municipio es lo que ha llevado al gobierno central a extenderse en sus servicios administrativos, dejando menos dinero para el servicio directo al ciudadano.

Descentralizar inteligentemente

Muchos argumentan que los alcaldes pudieran administrar todas esas oficinas regionales del gobierno central, pero ¿necesitamos 78 oficinas de Medicaid o del Departamento de la Familia en los 78 municipios? ¿Es así como se debe planificar la prestación de servicios del gobierno central?

Eso nos lleva al último punto sobre la planificación del gobierno y de Puerto Rico. En una isla pequeña como esta debería ser relativamente fácil planificar y hacer desarrollo. Sin embargo, tenemos 11 oficinas municipales de permisos, 5 en el área metropolitana, con diferentes procesos y reglas. Lo que resulta en un marco legal regulado por un diverso y confuso conjunto de planes e instrumentos, entre ellos los Planes de Ordenamiento Territorial, con nomenclatura distinta y que en ocasiones chocan unos con otros. Con la integración social y económica que hay en el área metropolitana, ¿debería haber un reglamento de permisos y plan de ordenamiento territorial diferente en San Juan, Bayamón, Guaynabo, Caguas y Carolina?

Además, hay 78 municipios solicitando fondos federales todos los años para fines de salud, educación y desarrollo económico que benefician solo su delimitación geográfica.  Es ilusorio pensar que un municipio tiene todos los activos y componentes dentro de su límite geográfico para hacer una planificación social y económica coherente y efectiva. Pero, ¿quién le dice al alcalde de Aguadilla que administre un programa que beneficia a residentes de Aguada e Isabela?  O, ¿cómo coordina un alcalde un plan de desarrollo económico que depende de activos de municipios adyacentes? Es decir, ¿se puede diseñar una estrategia de desarrollo económico en Aguada sin pensar en los activos turísticos de Isabela y la industria aeronáutica de Aguadilla?  La rigidez de un sistema con 78 gobiernos municipales dificulta que se generen estrategias integradas de desarrollo y amplifica los problemas de NIMBY (not in my back yard), donde los alcaldes se oponen a iniciativas que entienden les afectan a ellos directamente, pero benefician a la región donde se encuentran. Esto impide al gobierno lograr objetivos justos y equitativos para una región más grande por las objeciones de un municipio más pequeño.

Hacia la búsqueda de soluciones: un modelo de eficiencias

ABREPR lleva varios años alertando sobre la situación precaria de los municipios, reclamándole al gobierno central a repensar la estructura municipal o cambiar el modelo de financiamiento de los ayuntamientos. La propuesta de condados del exgobernador Rosselló fue un paso en la dirección correcta, aunque no había suficiente detalle para pasar juicio sobre los particulares.  En principio, una propuesta de condados pudiera ser beneficiosa para el gobierno central y los ciudadanos, pero solo si se reducen substancialmente los ingresos y operaciones de los municipios. Es decir, de nada vale tener una nueva capa administrativa de condados si dejas la estructura operacional y financiera municipal intacta y los servicios del gobierno central de igual forma. Las ideas para descentralizar los servicios del gobierno central deben ser bienvenidas, pero no bajo la estructura municipal existente. Además de no tener las economías de escala para ser costo eficiente con los servicios, la gran mayoría de los municipios no tiene la capacidad administrativa o financiera para operar escuelas, cárceles o utilidades. Tampoco tienen la escala dentro de su límite geográfico para crear e implementar planes de desarrollo económico reales y efectivos.

No hay que desaparecer el municipio como entidad legal o política, solo hay que delegar funciones y recursos a una entidad regional que se ocupe de los asuntos importantes como las escuelas, seguridad, salud y desarrollo económico. Se podría crear una junta electa que gobierne sobre los asuntos administrativos de cada región. El alcalde podría seguir siendo electo, solo con menos poderes y una reducción significa de funciones e ingresos. Las regiones se pueden crear usando como base las regiones creadas por las agencias, y realizar ajustes haciendo análisis geoespacial para buscar paralelos territoriales y económicos entre municipios.

Se debe aprovechar esta oportunidad para diseñar un nuevo modelo regional de gobernanza, afín con la nueva realidad fiscal, estratégico y enfocado en el bienestar de los ciudadanos. El descentralizar es una buena idea, pero el descentralizar el gobierno central para tener 78 administradores, secretarios de educación, y secretarios de desarrollo económico no es la solución.  Hay que repensar la estructura del gobierno completa de manera integrada.