Un nuevo modelo de gobernanza a través del presupuesto
Por Arnaldo Cruz Co-Fundador de ABREPR
Por años, tanto dentro del sector público como en el sector privado, se ha hablado de reformar el gobierno y de nuevos modelos de gobernanza pública. Desde la operación de los CESCO hasta los hoyos en las carreteras, criticar al gobierno ya es parte del entorno cotidiano de todo puertorriqueño. Aún con ese aparente consenso, parece no haber progreso en la manera en que se administra el andamiaje público en la isla. Con la llegada de PROMESA y la Junta de Supervisión Fiscal se pensó, por un momento, que se iba a trabajar el tema de gobernanza en las agencias. Sin embargo, hasta el ahora, el rol de la Junta ha sido, en su mayoría, de índole fiscal y muy limitado en lo concerniente al tema de gerencia.
La queja de que “el gobierno de PR es demasiado grande” parece tener mucha resonancia, especialmente desde que comenzó la bancarrota en la isla. Quizás por eso los esfuerzos de “reforma” se han enfocado en disminuir empleados y eliminar agencias. Sin embargo, aun esos que abogan por un gobierno más pequeño, simultáneamente solicitan que se provean servicios de manera ágil y efectiva. La realidad es que el número de empleados es información menos relevante que el tipo de trabajo que hacen los empleados en las agencias. Reducir empleados en masa, sin saber lo que hace cada uno en una agencia puede crear escenarios donde el servicio se afecta, como, por ejemplo, dejar sin personal técnico en un área crítica de una agencia (pensemos en Ciencias Forenses). De igual forma, si aumentamos el número de empleados a la cantidad que hubo previo al 2009, probablemente seguiríamos teniendo los mismos problemas de servicio e ineficacia en las agencias. Por eso, la gerencia y administración del gobierno no puede verse principalmente bajo una lupa fiscal, tiene que verse bajo la lupa de funciones, objetivos y metas.
La manera más ágil de llevar a un gobierno al buen funcionamiento es a través del proceso de presupuesto. El presupuesto raciona los recursos de las agencias, por tanto, se convierte en una poderosa herramienta de cumplimiento. Ahora bien, un error que cometen muchos gobiernos es asumir que pueden lograr cambios en administración y gerencia al simplemente recortarle el presupuesto a la agencia. Hasta el momento, aun con PROMESA, el ejercicio en Puerto Rico continúa siendo uno de contabilidad gubernamental, es decir, cuánto dinero entra y cuánto sale y no sobre los programas y el funcionamiento de las agencias.
La evidencia en Estados Unidos y otros países es que los recortes generalizados (“across the board cuts”) son poco efectivos para mejorar la eficiencia en el gobierno. Al no hacer el ejercicio de distinguir entre lo esencial y lo redundante en una agencia, muchas veces lo primero es lo que se afecta. Este es el caso reciente del Departamento de Educación con el programa de educación especial y el del Departamento de Corrección con los servicios de salud de los confinados. También puedes declarar la Salud como un servicio esencial y asumir incorrectamente que todo lo que hace el Departamento de Salud es necesario. Por eso es importante poder distinguir entre resultados y gastos. El gobierno (y la Junta) han preferido tener una estrategia de desgaste (attrition) a través de recortes generales esperando que las propias agencias se reformen ella mismas. Sin embargo, esto crea desorden, tanto dentro de la agencia como con el resto del gobierno, ya que pone a cada agencia a determinar lo esencial según el funcionario de turno así lo entienda. El gran problema de esta estrategia es que asume que las agencias tienen la capacidad, los procesos y los datos para tomar decisiones en el mejor interés del ciudadano o contribuyente. Lamentablemente, en la mayoría las agencias, ese no es el caso.
Parte de la solución está en reformar el proceso de presupuesto del gobierno para que esté fundamentado en un plan con metas específicas, medibles y cuantificables. Este proceso entonces guiaría a las agencias en la elaboración de su presupuesto. Durante este cuatrienio el exgobernador Rosselló anunció con gran entusiasmo el uso del presupuesto base-cero y luego indicó que implementaría el presupuesto de desempeño. Contrario a lo que piensan muchos en Puerto Rico, el presupuesto base-cero no es un simple ejercicio donde la agencia justifica cada línea de presupuesto. Esto no solo es irrealizable, (el presupuesto de línea del gobierno de Puerto Rico tiene más de 12,000 líneas) sino también inconsecuente.
Esto vale la pena explicarlo. El presupuesto de línea del gobierno de Puerto Rico (y la mayoría de los gobiernos a través del mundo) está basado es una copia de una copia de una copia de presupuestos de años anteriores. En ocasiones, la gran mayoría de esas líneas de presupuesto llevan más de 30 años en el sistema. Una evaluación hecha por ABREPR del presupuesto de línea del gobierno encontró decenas de líneas de programas que ya no existen. Muchas veces esto se debe a que los programas cambian, pero permanece la misma nomenclatura presupuestaria. Además, muchas líneas de presupuesto están englobadas, por lo que corresponden a varios programas o proyectos. En fin, el presupuesto base-cero es mucho más complejo que un ejercicio para justificar líneas presupuestarias, ya que requiere identificar, describir, analizar y jerarquizar las actividades de las agencias por orden de mayor a menor beneficio según las metas y objetivos establecidos por el gobierno.
La Oficina de Gerencia y Presupuesto (OGP) bajo Rosselló desarrolló e implementó un presupuesto que, según ellos, era de base-cero. Sin embargo, luego de analizar los manuales de uso de la OGP, el presupuesto base-cero del gobernador Rosselló resultó estar muy lejos de lo que establece el modelo. La OGP simplemente creó un nuevo portal de información donde, además de contener las cantidades presupuestarias del año anterior, hacía unas preguntas guías a las agencias. Estas preguntas eran muy generales y daban mucha discreción a las agencias en cómo contestarlas. Consecuentemente el nuevo proceso de presupuesto del exgobernador Rosselló tuvo muy poco (si alguno) efecto en el funcionamiento de las agencias de gobierno. Igualmente, más tarde en su administración el exgobernador Rosselló anunció la implementación del presupuesto de desempeño (performance-based budgeting). Este modelo, similar al base cero en muchas instancias, tiene como característica principal el añadir cumplimiento como criterio en las decisiones de presupuesto. Es decir, el gobierno puede decidir aumentar o disminuir el presupuesto a una agencia según su cumplimiento con las metas de desempeño. Por ejemplo, si el Departamento de Educación demuestra mejoramiento en los resultados de las pruebas estandarizadas, pudiera recibir un aumento de presupuesto como consecuencia. Este tipo de presupuesto ha sido muy efectivo en las jurisdicciones donde se ha implementado correctamente, ya que provee incentivos firmes a las agencias para el buen funcionamiento.
El reto con este modelo es su difícil implementación, ya que requiere mucha información programática que lamentablemente muchas agencias no tienen. Sin embargo, como parte del proceso de presupuesto se puede exigir a una agencia comenzar a recopilar información para que luego pueda ser utilizada en el próximo presupuesto. Por eso, el presupuesto de desempeño puede servir como una estrategia para mejorar la recopilación de datos programáticos que es muy pobre en Puerto Rico. Hay muchas razones por las cuales no se recoge esta información, pero una de ellas es que no tiene consecuencias en el proceso de presupuesto. Es decir, si no requieren y no la utilizan la información, pues entonces por qué recogerla dicen muchas agencias.
La recomendación de ABREPR es que se implemente un modelo híbrido de presupuesto, con componentes de base-cero y de desempeño. El nuevo proceso debería ser completamente abierto y transparente y estar acompañado de vistas públicas donde se evalué el progreso de las metas de desempeño de cada agencia. El hacer públicas las sesiones de evaluación de desempeño (performance management sessions) crea más confianza en el proceso y facilita la cooperación de las agencias ya que sirve como un disuasivo al incumplimiento. Este nuevo modelo pudiera convertirse en la herramienta más efectiva, concisa y consecuente para mejorar la gobernanza pública en Puerto Rico.
¿Quién debe correr este nuevo modelo?
Si bien este nuevo proceso pudiera ser una función de la OGP, donde debe residir es en la Legislatura. La Asamblea Legislativa es quien aprueba el presupuesto, inicia y aprueba legislación. Además, es la rama de gobierno responsable de crear balance con el poder del ejecutivo. Es decir, es deseable tener competencia con estimados y análisis entre ambas ramas de gobierno y no depender del ejecutivo (como es ahora) para la elaboración del presupuesto. La habilidad de la legislatura de proveer análisis neutral y robusto debe incentivar al ejecutivo a mejorar su desempeño y proveer mejores estimados (énfasis en análisis neutral y robusto). Desgraciadamente, la Legislatura de Puerto Rico no ha tenido (ni tiene) la capacidad de influir sobre el funcionamiento del gobierno, aun cuando tiene la última palabra en el presupuesto. El ejecutivo, con sus decenas de agencias, sí tiene la infraestructura necesaria para analizar presupuesto, legislación y el desempeño de las agencias. Aun así, el ejecutivo tampoco ha podido desarrollar dicha capacidad, aunque esto es más por conveniencia que por escasez de recursos. La Legislatura no tiene los recursos del ejecutivo, sin embargo, puede efectivamente desarrollar esa capacidad si así lo desea y así mejorar la calidad, tanto del presupuesto como del funcionamiento de las agencias.
En el Congreso existe el Congressional Budget Office (CBO) y el Government Accountability Office (GAO), dos oficinas que le brindan apoyo a los congresistas en asuntos presupuestarios y del funcionamiento de las agencias. Los análisis independientes del CBO tienen mucho más peso que los de la OGP federal, tanto en la Legislatura como en la opinión pública. Otros estados han creados sus propias oficinas independientes de presupuesto, proveyendo análisis neutral y robusto al debate de política pública.
En la Legislatura de Puerto Rico existe la Oficina de Servicios Legislativos (OSL). Esta ha desempeñado varias funciones a través del tiempo, siendo las más importantes el asesoramiento legal y legislativo a los miembros de la Asamblea Legislativa, brindando el servicio de la Biblioteca Legislativa a los asesores de los cuerpos parlamentarios y al público en general, así como proveyendo acceso de información sobre el trámite legislativo a través del internet. Sin embargo, según entrevistas con varios funcionarios de la Legislatura, las funciones de la OSL ya no están vinculadas a su rol principal de asesoramiento de la Asamblea Legislativa. Tanto los Presidentes de los Cuerpos, como los Presidentes de la Comisiones Permanentes dependen del asesoramiento del personal de su Oficina (o contratistas). Por eso, el modelo actual de comisiones legislativas no responde a las necesidades complejas del país. Las comisiones tienen muy poco personal especializado y no dan abasto para cumplir con su mandato principal, que es evaluar y recomendar las medidas legislativas referidas, y a la vez realizar evaluaciones ponderadas de política pública y la estructura del gobierno. Además, las comisiones no cuentan con independencia operacional, debido a que responden directamente al Presidente de la Comisión. La evidencia de esto son los informes de comisión que dependen casi exclusivamente de los memoriales explicativos que entregan las agencias del ejecutivo. El nivel de análisis que hacen las comisiones es muy liviano, tanto en legislación como en el presupuesto. En otras palabras, le Legislatura depende casi exclusivamente del análisis del propio ejecutivo para evaluar el presupuesto y el funcionamiento del gobierno.
Durante el pasado cuatrienio se aprobó legislación para crear un Centro Legislativo de Análisis Fiscal e Innovación (Ley 147-2015), para que este pudiera realizar funciones similares a la CBO federal. Lamentablemente la ley no se implantó antes de terminar el cuatrienio y fue derogada por la actual Legislatura. La recomendación de ABREPR es volver a crear esta nueva oficina de presupuesto en la Asamblea Legislativa. Esta oficina, además de evaluar el presupuesto, tendría la responsabilidad de evaluar (score) toda la legislación antes de ser aprobada en ambos cuerpos. Debido a la realidad político partidista, recomendamos que el primer Director de esta Oficina cuente con el aval de dos terceras partes (2/3) de ambos cuerpos legislativos, para que pueda tener apoyo bipartita. El nuevo Director tendría la facultad de estructurar la nueva oficina, y de contratar y despedir empleados sin la intervención de los legisladores, incluyendo los Presidentes de los cuerpos. La mejor manera lograr una buena gobernanza en Puerto Rico es contar con instituciones fuertes e independientes que puedan dar permanencia, rigurosidad y estabilidad a la administración pública.