Transparencia con los incentivos económicos, su otorgamiento e impacto
Arnaldo Cruz
Cofundador de ABREPR
El Código de Incentivos es una de las iniciativas más importantes de la administración Rosselló. Implementado correctamente, podría ser una buena herramienta de desarrollo económico para la isla. El nuevo código, Ley 60-2019, consolida decenas de incentivos, subsidios, créditos y beneficios fiscales que Puerto Rico ofrece en una ley integrada. A esos fines, la nueva ley establece el marco legal y administrativo que regirá la solicitud, evaluación, concesión o denegación de incentivos por parte del Gobierno de Puerto Rico. El Departamento de Desarrollo Económico (DDEC), a través de su Secretario, será la agencia encargada de operacionalizar este nuevo código.
Los incentivos cuestan, aun cuando no se presupuestan. El mayor costo de estos incentivos está asociado a los ingresos que el gobierno deja de recibir cuando se autoriza una tasa contributiva a un individuo o empresa distinta a lo establecido por el Código de Rentas Internas. El costo de estos incentivos no es trivial. Según un estudio de la compañía V2A comisionado por el DDEC, para el año fiscal 2016 los incentivos le costaron al gobierno de Puerto Rico unos $7.4 mil millones, casi el equivalente al presupuesto del fondo general. Este dinero pudiera estar disponible para otros servicios esenciales del gobierno, como la salud o la educación. Por eso, es indispensable asegurarse que sus fines sean justificables.
Es importante aclarar que el otorgamiento de incentivos no es un asunto exclusivo de Puerto Rico, ya que es una práctica común de gobiernos a través del mundo. La clave del éxito para tener un buen sistema de incentivos es limitarlos a actividades de alto impacto y asegurarse que se usan para lograr objetivos ya previstos. En otras palabras, no dar incentivos a ciegas. Para cumplir con esto, el gobierno de Puerto Rico necesitará transparencia en el otorgamiento y en la evaluación de la efectividad del nuevo código de incentivos.
La divulgación de información como antídoto contra el derroche
Comencemos con uno de los instrumentos más importantes para garantizar la transparencia y rendición de cuentas en estos programas, el informe de gastos de incentivos, o tax expenditure report. Este informe de gastos de incentivos describe en qué y cómo el gobierno gasta ese dinero y qué está logrando a través de dichos gastos.
Un informe de gastos de incentivos fomenta la rendición de cuentas al permitir la evaluación de todos los incentivos de manera individual y así determinar cuáles tienen alto rendimiento. El nivel de divulgación o cuánta información se hace pública en estos informes varía de lugar en lugar. La experiencia en otras jurisdicciones es que la divulgación continua del desempeño de estos incentivos ha ayudado a los gobiernos a evaluar mejor los acuerdos y evitar el derroche de recursos limitados.
El gobierno de Puerto Rico nunca ha publicado un informe de gastos de incentivos. Sin embargo, el proyecto de código incentivos, según presentado, ordenaba la publicación de un informe anual de incentivos y de un informe de gastos de incentivos, aunque el estatuto no suficientemente específico con los requisitos. Con respecto a este particular, debe destacarse que el proyecto sufrió graves enmiendas durante el proceso legislativo. La más preocupante fue impuesta en el Senado, donde modificaron de manera limitante la definición de información pública. A continuación, el texto con la enmienda del Senado:
Además, en el comité de conferencia de la medida, la Legislatura eliminó el requisito de un informe anual de gastos de incentivos, el equivalente al tax expenditure report, y solo dejó el informe anual antes mencionado. Estas enmiendas van en contra de las mejores prácticas de divulgación y evaluación de incentivos. Además, contradicen los argumentos de transparencia de la administración. Interesantemente, en la versión final del proyecto uno de los requisitos del informe anual de incentivos es divulgar las tasas preferenciales otorgadas a los individuos/empresas y el análisis de costo/beneficio correspondiente. Esta incongruencia en el texto de la medida (afortunadamente) pudiera proveer una oportunidad para establecer los criterios correctos de divulgación.
En ABREPR recomendamos un informe anual específico, por empresa/individuo. El mismo debe incluir costos públicos (incentivos recibidos) y los beneficios económicos (empleos creados, salarios, etc.) relacionados con todos los acuerdos con el gobierno de Puerto Rico. El informe debe ser accesible, es decir, publicado regularmente y estar disponible en la web. También debe incluir todos los gastos tributarios en detalle, incluyendo los de poca cantidad. Además, debe incluir el nombre de todas las empresas / individuos que se benefician del programa, con la descripción de la sección en la Ley asociada con el incentivo y el monto en dólares asociado con el beneficio. Finalmente, el DDEC debe adjuntar su análisis de retorno de inversión (ROI) para cada incentivo otorgado. Toda esta información debe depositarse en una base de datos central y publicarse en el portal web en un formato que permita a los ciudadanos descargar y analizar fácilmente la información, en otras palabras, debe estar disponible en formatos de Excel/csv. También debe actualizarse y publicarse al menos una vez al año.
En Puerto Rico siempre ha habido polémica con revelar los nombres de las empresas que reciben incentivos. No obstante, cada vez hay más estados que divulgan todos los nombres de las compañías que reciben incentivos de desarrollo económico. Estados como Massachusetts, Wisconsin, Ohio y Carolina del Norte publican la información más completa y accesible con relación a este tipo de incentivos. Puerto Rico debería emular estas jurisdicciones.
Basados en los requisitos de Ley, en ABREPR recomendamos las siguientes columnas para la divulgación de incentivos.
Nombre de la empresa/individuo
Año de establecimiento de la empresa en PR
NAICS
Fecha de aprobación del incentivo
Sección de la Ley aplicable al incentivo
Costo del incentivo
Cantidad utilizada (en caso de créditos)
# de empleos asociado al incentivo
Cantidad de inversión asociada al incentivo
ROI/ Costo-beneficio
Evaluación de incentivos
La intención legislativa es que la prioridad en la otorgación de incentivos sea solo a actividades que puedan demostrar (con hechos) un impacto macroeconómico favorable en la isla. Según el texto aprobado en la Ley, se le requiere al DDEC hacer un análisis de Retorno de Inversión (ROI) para evaluar la efectividad de los incentivos, aunque el estatuto no es muy específico en los requisitos metodológicos. Se asume que estos se establecerán en el reglamento de incentivos del código.
El marco de ROI que se adopte será de suma importancia ya que serviría como base para la evaluación de todos los incentivos del código. Según las presentaciones que ha dado el DDEC sobre el tema, parecería que el análisis de ROI se enfocaría en la maximización de ingresos al gobierno. No obstante, es difícil sustentar el argumento de que los incentivos se otorgan para esos fines. En la mayoría de los casos, los incentivos están motivados por un objetivo de política pública, ya sea aumentar las exportaciones, sustituir importaciones o ayudar a pequeñas empresas. Aunque el impacto fiscal podría ser útil en este momento para el gobierno, la información sobre el impacto económico podría guiar los esfuerzos de desarrollo económico del DDEC, que es en donde debería enfocarse la agencia. Por eso en ABRE recomendamos que, además de los ingresos al fisco, el análisis de ROI mida el impacto económico de la actividad incentivada. En otras palabras, que se contabilicen los empleos creados, inversión de capital nueva y el producto bruto asociado con la actividad incentivada.
Un análisis tradicional de ROI o de costo/beneficio incluye todos estos elementos con el fin de cuantificar el verdadero beneficio de una actividad, versus meramente ver el impacto fiscal. Para incorporar todos estos elementos, es imperativo tener un enfoque robusto de evaluación utilizando Matrices de Insumo Producto y modelos de Equilibrio General que sean capaces de estimar el verdadero impacto de una actividad incentivada.
Además de calcular los empleos generados y la actividad económica reportada por la empresa, es necesario evaluar si el incentivo fue responsable de fomentar dicha actividad. Es decir, ¿sabemos si el número de empleos creados por la empresa habría sucedido en ausencia del incentivo que se otorgó? Por ejemplo, si el objetivo es aumentar las actividades de investigación y desarrollo (I + D), primero se debe evaluar si el incentivo influyó en la decisión de la empresa de invertir más en (I + D), para entonces calcular los beneficios de ese incremento en particular. Este es el principio más importante de un análisis de costo beneficio, estimar lo que habría ocurrido sin el incentivo.
Muchos gobiernos consideran los incentivos indispensables para sus estrategias de desarrollo económico. Sin embargo, a pesar de las intenciones meritorias que pueda tener un gobierno, la evidencia sobre la efectividad de estos programas para estimular actividad económica es escueta. En el mejor de los casos, la influencia que pudieran tener estos incentivos en la toma de decisiones de una empresa es mínima. Esto, por supuesto, varía de jurisdicción en jurisdicción, ya que hay gobiernos que han utilizado estos incentivos de manera efectiva y otros no tanto.
El éxito dependerá de la capacidad del gobierno de distinguir entre un incentivo que fomenta nueva actividad económica y uno que recompensa a una empresa por cosas que ya estaban haciendo o iban a hacer en ausencia del incentivo. Es decir, si la empresa hubiese creado 100 empleados sin los incentivos, pues entonces el impacto del incentivo es cero, aun cuando la empresa genere la actividad económica. El gobierno no podrá hacer esta distinción sin comparar el comportamiento de compañías que reciben incentivos con aquellas que no. Para determinar justo eso, el gobierno necesitará el marco correcto de evaluación de incentivos, por lo que debe valerse de herramientas aceptadas de evaluación de programas, tales como el diseño experimental, análisis de regresión y la técnica de pareos (matching).
Por ejemplo, en un diseño experimental el DDEC otorgaría incentivos de manera aleatoria. Al otorgar incentivos de manera aleatoria puedes comparar los resultados de las empresas que recibieron con las empresas que no lo recibieron. Los métodos experimentales son muy escasos, debido a las limitaciones políticas. Es decir, habría que negarles incentivos a empresas solo porque se está haciendo una evaluación de experimento y no necesariamente por que no cumplen con los requisitos de la Ley. Por el contrario, los dos métodos no experimentales, el análisis de regresión y la técnica de pareo, son más utilizados. Para realizar un análisis de regresión, se necesita un amplio conjunto de datos. La precisión de un análisis de regresión depende de la cantidad y calidad de los datos disponibles. Muchas veces, los datos disponibles no son suficientes para realizar un análisis de regresión robusto. En esos casos, la técnica de pareo es más factible y recomendable.
La técnica de pareo consistiría en tomar una muestra de empresas que no recibió incentivo y comparar sus resultados con empresas que sí lo recibieron durante un período de tiempo determinado. Ambas muestras deben tener características similares (ingresos, empleados, industria). Se podrían usar los datos del Departamento de Hacienda para obtener información de las empresas que no recibieron el incentivo y, por tanto, no reportaron al DDEC. Este tipo de evaluaciones no se haría para todos los incentivos de manera simultánea, sino que podría hacerse en ciclo y por sección del código. Por ejemplo, en un año fiscal el DDEC pudiera hacer una evaluación de los incentivos asociados con la Economía del Visitante y el otro año los incentivos asociados con la exportación de servicios. De esa manera haces viable la evaluación de todas las secciones en el código, similar a lo que hace la Oficina del Contralor con las agencias y municipios. Todas estas evaluaciones se harían públicas.
Para que el DDEC pueda desarrollar e implementar un programa de evaluación robusto, necesitará equipos diversos que trabajen en conjunto en la evaluación de estos incentivos. Por ejemplo, equipos integrados por analistas de política pública, economistas, especialistas en impuestos, contadores públicos, abogados, etc. El contar con personal profesional y diverso analizando los incentivos en detalle (y de manera consistente), le permitirá al DDEC saber el impacto y si están ayudando a alcanzar los objetivos de política pública. Sistematizar las evaluaciones también permitirá al DDEC priorizar la aprobación de incentivos, dado las limitaciones presupuestarias. Digamos, por ejemplo, que solo hay $ 100 millones para otorgar incentivos este año. ¿Qué empresas deben tener prioridad? Con las evaluaciones, el DDEC pudiera asignar los fondos a actividades con mayor beneficio a la economía o que contribuyen más a alcanzar sus objetivos de política pública.
Dado lo difícil que sería reclutar personal capacitado para ejercer estas funciones, el DDEC pudiera contratar una entidad externa e independiente para esos fines. Esto pudiera funcionar solo si hay compromiso de hacer público los resultados y hay garantía en la independencia del análisis. Independientemente del mecanismo, el DDEC debe comprometerse a realizar evaluaciones periódicas para todos los incentivos en el código. Solo así se podrá garantizar que el dinero están siendo destinado a fomentar la competitividad y la innovación y apoyar las industrias y tecnologías emergentes, todo atemperado a la realidad fiscal de Puerto Rico.